英国审计制度的诞生

　　英国是世界上最早设立审计制度的国家，是近代审计制度的发源地。综观作为高悬于最高政治权力头顶的一把“达摩克利斯之剑”的审计制度，它的诞生是议会与王权斗争的产物，也是与这个国家议会对王权制约的法治传统分不开的。

　　早在诺曼征服之前，英国就有了第一个财政管理机构，即在温切斯特建立的国库，职能是征敛税款、审核账目和分派现金。诺曼征服后，威廉一世仍承袭旧制，沿用温切斯特的国库。国库受到国王代理人的监督和制约。征服者威廉的幼子亨利一世（1068—1135年在位）励精图治，对外渡海至法国打败竞争对手，对内曾经任命一个财务主管来监管王室家族因储蓄钱币而积累的资金。大概从1110年开始，这个财务主管在一些官员的帮助下开始审计各郡郡守的账目，因为王室税收的大部分都由各郡郡守负责征收。记录这些审计结果的目的是为了给财政署年度统计作为参考。而“财政署”的名字，正是来源于为了便于数钱而铺在桌子上的方格子布。

　　财政署这个部门是在审核账目的过程中逐渐诞生的，并独立承担起监护、支付、结算和解决王室税收争端等事务，取代了温切斯特国库的职能，成为国家财政收支管理的机构。到12世纪末为止，财政署已经成为一个常规性的部门，既是皇家的国库和结算机构，又是处理涉及财税问题的法官团体组成的财政法庭，法官保留着财政署男爵的头衔。这些机构都是代标国王的意志来行使审核账目的职能。

　　追溯审计制度的诞生，离不开制约权力、批准征税和监督财政的机构议会。13世纪初，正值英国历史上最不得人心的国王之一的“无地王”约翰在位。约翰好战却屡战屡败，对外战争使英国几乎失去了在欧洲大陆的全部土地。为了维持战事，约翰要频繁征税，加紧对市民和贵族的盘剥，而且越来越无所顾忌。愤怒的贵族们终于在1215年经过艰难的谈判与约翰签署了《大宪章》。《大宪章》规定：国王征税必须同贵族会议商量并听取民众的意见，“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”。

　　在今天泰晤士河畔美丽宁静的草坪上，坚定地伫立着一座希腊风圆顶纪念亭，见证了当年刀光剑影的谈判过程。约翰之后的英国国王是9岁登基、20岁亲政、做了50多年国王、懦弱无能一生无所作为的亨利三世。亨利在位时期，不顾自然灾害而连年征税以向罗马教皇提供军费，终于激起巨变。1265年，以亨利的妹夫孟福尔为首的九人委员会自行召集英国历史上第一次议会，即“巴力门”议事会。挟天子以令诸侯的“巴力门”与亨利达成协议，议事会要每年召开，相关各方参加，协商与谈判政治与经济多方事务。

　　随着工商经济的繁荣，农村中的骑士阶层和城市市民迅速崛起，作为平民代表参与议会的比例有了很大提高。议会成了纳税人的会议，对国王征税的约束成了限制王权的重要环节。待活得并不精彩甚至有些窝囊的爱德华二世（1307—1327年在位）即位后，大贵族操纵议会宣布议会是国家权力的中心，每年必须在固定地点召开两次会议，议会在国家机器中的位置逐步稳固下来。

　　14世纪，英国议会已基本控制了国家征税权。然而，对于拨款的使用则仍然由国王控制，议会尚无权过问，财政开支浪费、挪用现象十分严重。1314年，财政署设立了国库审计师，这是最早的履行监督政府支出的行政官员。16世纪伊丽莎白女王时代又设立了预付款审计师，正式负责对国库支付款项行使国家审计权，后来其职能被1785年《更好地检查和审计本国王公共账目法案》创立的公共账目审计委员会所取代。

　　随着议会权力的扩大，16世纪国王只能用拒绝的方法才能影响下院的决议。在英国资产阶级革命前后，“短期议会”和“长期议会”或召开或解散大多围绕财政问题。17世纪40年代发生的英国内战从某种意义上可以说是议会和王权争夺权力的不可调和的结果。从斗争的过程可以看出，从13世纪议会产生到17世纪“光荣革命”之前，征税的权力虽然受到了议会的控制，但是对国家的钱是怎么花出去的，却未能真正做到监督和审查。而“光荣革命”之后议会才真正能够在财政上制约和监督王权。

　　1688年“光荣革命”后，针对国家的财政状况和国王的征税要求，为进一步限制王权和强化议会的权力，《权利法案》再次否定了国王的财政权，英国不仅废除了“朕即国家”之下的国王财政体制，还将国家财政置于议会的管理之下，完成了对国家公共财政的管理和监督。

　　此后，议会被确立为财政与立法的终极权威，更凭借掌握“钱袋子权力”而逐渐从国王的统治工具演变成制约王权的权力机构。此时的议会实现了对国王的制约，代表和保护纳税人的权利，实现了对国家公共财政的监管。要维护纳税人的权利，就要对政府的财政花销给予组织监督，这正是近代西方国家的议会之所以严格保留税收立法权及监督权最重要的理由。

　　从1834年开始，国家增设国库审计长办公室与已有的公共账目审计委员会合作，共同负责财政收入的审计监督。1861年，英国议会下院设立决算审查委员会，专门负责对决算进行审查并向议会报告。1866年颁布的《国库和审计部法案》设立主计审计长职位以及国库审计部，对政府部门和公共机构进行审计，为确立英国现代国家审计制度奠定了法律基础。这样，英国议会不仅控制了征税权，还在行政权的立法控制预期功能的设定上，将监督与审查国家财政支出的审计权由政府转移到议会手中。

　　今天的英国，审计权是议会控制行政活动的有效工具，也是开源节流和防止腐败行为的重要武器。审计制度就像古希腊神话中迪奥尼索斯国王的大臣达摩克利斯看到的那把系于一根马鬃的寒光闪闪的利剑，高悬于头上，时刻有掉下来的危险，让掌握权力的人随时处于危机状态，心中警钟长鸣。只有这样，才能做到“临绝地而不衰”。

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